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REPORTAJE

Una nueva norma regula la gestión de residuos y suelos contaminados

La ley que regulaba los residuos en España se había promulgado hacía 10 años 01/11/2011 - Leticia Duque
El pasado 29 de julio se publicó la esperada Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que transpone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre de 2008. ¿Qué recoge la nueva ley?

En un contexto donde claramente los residuos se encuentran en continuo aumento -según los últimos datos de la oficina europea de estadística (Eurostat) cada español genera un media anual de 1.500 kilos de residuos no minerales, que son aquellos que se generan tanto en los hogares como en la industria, así como los que se crean de la producción y el consumo, peligrosos o no- y en el que la actividad económica vinculada a este sector alcanza cada vez mayor importancia, junto a la directa relación con la necesaria sostenibilidad que tenemos que alcanzar en todos lo ámbitos, se hacía necesaria la revisión de una ley que se promulgó hace más de 10 años. La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas integrándolas en una única norma (Directiva marco de residuos) es en lo que derivó esta necesidad europea. La transposición de esta Directiva a nuestro ordenamiento jurídico interno se lleva a cabo a través de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, que sustituye a la anteriormente vigente Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos; siendo una oportunidad única para actualizar y mejorar el régimen. 

En términos medioambientales, el control de los residuos -su reciclaje, valorización, trasformación, etc.- contribuye de manera significativa a la reducción de emisiones de gases efecto invernadero. De esta manera el texto declara que “La nueva ley promueve la implantación de medidas de prevención, la reutilización y el reciclado de los residuos, y conforme a lo que establece la Directiva marco permite calificar como operación de valorización la incineración de residuos domésticos mezclados sólo cuando ésta se produce con un determinado nivel de eficiencia energética; asimismo, aspira a aumentar la transparencia y la eficacia ambiental y económica de las actividades de gestión de residuos. Finalmente, forma parte del espíritu de la ley promover la innovación en la prevención y gestión de los residuos, para facilitar el desarrollo de las soluciones con mayor valor para la sociedad, en cada momento, lo que sin duda incidirá en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asociados a este sector y contribuirá a la conservación del clima.”

Objetivos

El objeto es establecer un régimen jurídico sobre producción y gestión de residuos, así como contar con una previsión de medidas para prevenir su generación y para evitar o reducir los impactos negativos causados sobre la salud humana y al medio ambiente, que se asocian con la generación y gestión de los mismos. Asimismo, tiene por objeto recoger la regulación sobre los suelos contaminados. 

La ley formula una nueva jerarquía de actuaciones dando prioridad a la prevención en la generación de residuos

La normativa incluye un artículo de definiciones entre las que se recogen conceptos clave como el de residuo, reutilización, reciclado, valorización y eliminación; y se introducen términos como: ‘residuo doméstico’, ‘comercial’ e ‘industrial’. Con el objetivo de lograr un mayor grado de precisión y de seguridad jurídica, se definen igualmente otros conceptos como: suelo contaminado o compost. Por otro lado, se incorporan las definiciones de la Directiva del ‘negociante’ y del ‘agente’ como gestores de residuos, haciendo distinción clara entre ellos: el primero actúa por su cuenta, mientras que el segundo a través de terceros. Se introducen, también, artículos específicos dedicados a los conceptos de ‘subproducto’ y de ‘fin de la condición de residuo’, y se establecen las condiciones que debe cumplir un residuo para considerarse un subproducto o para perder su condición de residuo.

Administraciones

El capítulo II está dedicado a los principios de la política de residuos y a las competencias administrativas, esto es: la protección de la salud humana y del medio ambiente. Se formula una nueva jerarquía de actuaciones dando prioridad a la prevención (en la generación de residuos), la preparación para la reutilización, el reciclado, otros tipos de valorización (incluida la energética) y, por último, la eliminación de los residuos. 

En aplicación del principio de “quien contamina paga”, del que hemos hablado en varias ocasiones, se incluye un artículo relativo a los costes de la gestión de los residuos, que recaerán sobre el fabricante y responsables de la puesta en el mercado de los productos que con el uso se convierten en residuo, en los casos en que así se establezca en aplicación de las normas de responsabilidad ampliada del fabricante del producto.

Debido a que son varias las administraciones públicas que intervienen en la gestión de los residuos, uno de los artículos define las competencias administrativas de cada una de ellas. Respecto a las Entidades locales se clarifican sus competencias. Éstas podrán establecer a través de sus ordenanzas, las condiciones para la entrega de los residuos cuya gestión hayan asumido.

La ley incluye, en este sentido, la creación de una Comisión de Coordinación en materia de Residuos como órgano de cooperación técnica y colaboración entre las distintas administraciones, ésta estará integrada por representantes de la Administración General del Estado (de los departamentos ministeriales con competencias en esta materia), de las Comunidades y Ciudades Autónomas, y de las Entidades Locales. Esta comisión podrá crear grupos de trabajo especializados en los que participarán expertos en la materia de que se trate, del sector público o privado.

Prevención, reducción

El título II está dedicado a los instrumentos de la política de residuos: planes y programas de gestión de residuos y los programas de prevención de estos. La idea es incorporar una dinámica en la que se aprueben antes del 12 de diciembre de 2013 los programas de prevención cuyos objetivos deben ser la reducción de la cantidad de residuos generados y la reducción de la cantidad de sustancias peligrosas o contaminantes, para lograr la disminución del peso de los residuos producidos en 2020 en un 10% respecto a los generados en 2010. “La finalidad de dichos objetivos y medidas será romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación de residuos”.

El título III de la ley lleva por rúbrica la «Producción, posesión y gestión de los residuos» y desarrolla las obligaciones de los productores y gestores de residuos. En este apartado es importante resaltar que se sustituyen las denominadas ‘autorizaciones’, existentes en la anterior ley, por ‘comunicaciones’. De esta manera el control a priori de la Administración pasa a ser un control a posteriori, que no ralentiza el inicio de las actividades económicas, pero que en todo caso pretenden que no suponga una pérdida de control por parte de la Administración, sino un cambio en el momento en el que éste se lleva a cabo (su regulación se desarrolla en el capítulo III de este título).

La ley dedica su título IV a la «Responsabilidad ampliada del productor del producto». Se establece un marco legal en virtud del cual los fabricantes de productos que con su uso se convierten en residuos quedan involucrados en la prevención y en la organización de la gestión de los mismos, promoviéndose la reutilización, el reciclado y la valorización de residuos.

El título V contiene la regulación de los suelos contaminados. En esta materia se ha considerado fundamental mantener el régimen jurídico que ya está en vigor, con algunos matices en cuestiones como la determinación de los sujetos responsables de la contaminación de los suelos.

El título VI, está dedicado al registro e información sobre residuos. Para facilitar las funciones de vigilancia e inspección que esta ley atribuye a las administraciones públicas, se establece, para las entidades o empresas registradas, la obligación de llevar un archivo cronológico en el que anotarán la información relativa a las operaciones de producción y gestión de residuos, facilitando la trazabilidad de los residuos desde su producción hasta su tratamiento final.

Finalmente, el título VII regula la responsabilidad, la vigilancia, inspección y control, y el régimen sancionador. La ley refuerza las potestades de las administraciones públicas para la inspección, la vigilancia y control de las actividades relacionadas con los residuos y los suelos contaminados. Se han tipificado, según indica, con mayor precisión, determinadas infracciones y sanciones, “haciéndolas más acordes y eficaces respecto a las finalidades que se persiguen”.

Por lo que respecta a las sanciones se han revisado las cuantías atendiendo a la gravedad de las conductas y se ha introducido la obligación de “reparación de los daños causados a los recursos naturales en los términos de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental”. 

En la parte final, entre otras disposiciones, se establece un calendario para la sustitución gradual de las bolsas comerciales de un solo uso de plástico no biodegradable.

En cuanto a los anexos, el I y el II enumeran, respectivamente, las operaciones de eliminación y de valorización de residuos. El III describe las características de los residuos que permiten calificarlos como peligrosos. El anexo IV contiene ejemplos de medidas de prevención de residuos.

El V especifica el contenido de los planes autonómicos de gestión de residuos.El anexo VI describe el contenido de la solicitud de autorización para el tratamiento de residuos, el VII el contenido de la autorización para el tratamiento de residuos y el VIII el contenido de las comunicaciones reguladas en la ley.

Los anexos IX y X especifican el contenido de la comunicación y de la autorización, respectivamente, de los sistemas individuales y colectivos de responsabilidad ampliada del productor.

Finalmente, el anexo XI contiene las obligaciones de información en materia de suelos contaminados, y el XII las obligaciones de información de las empresas de tratamiento de residuos.

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