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OPINIÓN

Luis Palomino, Secretario Gral de ASEGRE

Las novedades legislativas en materia de residuos

El pasado mes de julio se publicó la Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados, que aplica a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 98/2008 sobre los residuos, también conocida como Directiva Marco de los Residuos –DMR-.

La tramitación de esta ley se prolongó durante casi dos años en los que se registró un muy elevado nivel de participación, superándose en todo el proceso las mil observaciones remitidas por las partes interesadas, lo que da idea de la preocupación que esta norma ha generado, no sólo en los sectores habitualmente involucrados, como gestores, administraciones públicas y productores, sino en todos los estamentos de la sociedad relacionados de alguna forma con los residuos. Y es que estos hechos ponen de relieve que en la tramitación de esta norma parece haberse tomado conciencia de la relevancia ambiental y económica de la gestión de los residuos.

El principal motivo de esta preocupación es la incorporación al ordenamiento jurídico español de una serie de novedades, que si bien existían de alguna forma, sí producían cierta inquietud en las partes interesadas, principalmente por la forma en que se incorporaba en la ley, y por la aplicación posterior por las administraciones públicas competentes en la materia.

Nuevos enfoques

Una de las reclamaciones comunes de todas las partes era la aplicación de forma armonizada de esta legislación en todo el territorio español, a fin de evitar distorsiones en el desarrollo de estas actividades en las distintas Comunidades Autónomas, como algunos de los agentes del sector apreciaban que se estaba produciendo en los últimos años de vigencia de la anterior Ley 10/1998 de Residuos. Para este fin, la ley crea la Comisión de Coordinación como órgano de cooperación técnica y colaboración entre las administraciones competentes en materia de residuos, que además tiene entre sus atribuciones la evaluación de sustancias como subproductos, la realización de estudios previos, el establecimiento de criterios de fin de residuo o la consulta sobre la reclasificación de residuos.

Otro de los enfoques que era necesario aplicar era el que imponía la normativa sobre liberalización de los servicios, cuya principal consecuencia era la validez de las autorizaciones otorgadas por una administración en todo el Estado español, esto suponía también la creación de un registro único de gestores y productores en el que figuran todas las personas físicas jurídicas autorizadas para dicha actividad. 

La aplicación de esta normativa también ha supuesto la modificación del procedimiento de autorización de determinadas actividades, en las que se sustituye el tradicional procedimiento de control previo de los requisitos administrativos y técnicos que debe reunir la actividad. Y con el nuevo enfoque, dicho control se realiza una vez se ha iniciado la actividad; para ello, el interesado comunica a la Administración el inicio de la actividad junto con la documentación requerida, pudiendo de esta forma iniciarla. Esto no debería suponer una pérdida de control por parte de la Administración, dado que esta ley le concede instrumentos sancionadores y de paralización de la actividad en caso de no cumplir con los requisitos requeridos. Las actividades que pueden iniciarse mediante comunicación son las relacionadas con la producción de residuos, los que recojan residuos sin instalación asociada, los que realicen actividades de transporte y los agentes y negociantes, manteniéndose el régimen existente de autorizaciones para las instalaciones de tratamiento y de almacenamiento en el ámbito de la recogida.

 Nuevos instrumentos

reciclaje papel

A continuación, iremos desgranando las cuestiones que se consideran de mayor novedad e interés.

  • Jerarquía. Se consagra la jerarquía de cinco niveles según la cual la prevención en la generación de los residuos debe prevalecer sobre todas las opciones de tratamiento, siendo el resto de opciones por orden de prioridad; la preparación para la reutilización, el reciclaje, otros tipos de valorización en la que incluye la energética y la eliminación.
  • Principios de autosuficiencia y proximidad. Las autoridades competentes españolas, y si fuera necesario en colaboración con las de otros Estados miembros, crearán una red de instalaciones de eliminación de residuos y de instalaciones para la valorización de residuos domésticos mezclados, que sin perjuicio del cumplimiento de la jerarquía y con aplicación de las mejores técnicas disponibles, permitirá la eliminación de los residuos en general o la valorización de los residuos domésticos mezclados, en las instalaciones adecuadas más próximas.
  • Subproducto. Este concepto ya existía en la jurisprudencia europea, y la propia Comisión Europea publicó una comunicación indicando los casos y situaciones en los que una sustancia podía tener esta consideración. Por ello, se decidió regular los subproductos en esta directiva y, en este sentido, indica que subproducto puede ser una sustancia, resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia, cuando se cumplan las siguientes cuatro condiciones: 
  1. Que se tenga la seguridad de que la sustancia u objeto va a ser utilizada con posterioridad.
  2. La sustancia se puede utilizar directamente sin tener que someterse a una transformación distinta de la práctica industrial.
  3. La sustancia se produce como parte integrante de un proceso de producción. 
  4. El uso al que se pretende destinar cumple todos los requisitos relativos a los productos, así como a la protección de la salud humana y del medio ambiente.

  Sobre este concepto es necesario significar que la sustancia considerada como subproducto no llega a tener la consideración de residuo y, por tanto, no queda bajo la aplicación de la legislación de residuos, especialmente en cuanto obligaciones del productor, gestor, traslado e información.

  • Fin de residuo. La finalidad de este concepto es el fomento del reciclaje y supone un residuo sometido por el gestor a tratamientos destinados a reducir su peligrosidad, clasificación y acondicionamiento, hasta el punto que se puede asimilar a una materia prima susceptible de ser empleada por la industria y, en ese momento, deje de tener la condición de residuo. Para ello, la directiva fija la condición de que las sustancias resultantes se usen habitualmente para finalidades específicas; exista un mercado o una demanda para estas sustancias; reúnan los requisitos técnicos para finalidades específicas, la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y que el uso de la sustancia resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud. 

 La Unión Europea ha aprobado ya criterios de fin de residuo para la chatarra férrica y de aluminio, está desarrollando criterios para el cobre, papel y cartón, vidrio, y caucho.

  Es importante destacar la armonización en la aplicación de estos dos conceptos de subproducto y fin de residuo, puesto que de otro modo se generarían distorsiones significativas en la gestión de estos residuos, no sólo dentro del territorio español sino también en toda la UE, derivado especialmente del hecho de que los subproductos no son residuos o de que las sustancias acogidas a criterios de fin de residuo dejan en algún momento de tener tal consideración, y por tanto el control de su transporte como materias primas, que serían, se hace casi imposible.  

  • Traslado de residuos. La ley regula el traslado de residuos como continuación al sistema de notificaciones ya establecido por el Real Decreto 833/88, y también como herramienta para facilitar la aplicación de los principios de autosuficiencia y proximidad anteriormente comentados, dado que los traslados de residuos para su eliminación y los traslados de residuos domésticos mezclados destinados a la valorización se tendrán que realizar teniendo en cuenta los principios de autosuficiencia y proximidad.   Por ello, se deberán notificar con 10 días de antelación a las Comunidades Autónomas de origen y destino los traslados dentro del Estado español de residuos domésticos mezclados para su valorización, de residuos peligrosos y otros residuos que se determinen. Dichas administraciones dispondrán de los indicados 10 días para oponerse al traslado, cuyas motivaciones para tal oposición vienen recogidas en Reglamento europeo 1013/2006 de traslado de residuos. 

Conclusión

Uno de los principales retos planteados desde el inicio de la tramitación de la presente ley es incorporar lo establecido por la Directiva 98/2008, pero manteniendo el nivel de gestión alcanzado para algunos residuos, especialmente a los peligrosos, para los que la gestión se encuentra muy consolidada. En principio, la ley contempla herramientas como la Comisión de Coordinación para garantizarlo, por lo que deseamos que no sólo se alcance este objetivo sino que además se cubran otros como son el incremento de las tasas de reciclado o la inclusión de las consideraciones en materia de cambio climático en la gestión, y todo ello de forma homogénea y armonizada en todo el territorio español. 

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